监察对象特指所有行使公权力的公职人员。

持监察权系政治性权力的观点的理由是，国家监察权之核心在于反腐防腐惩治权和法律监督权，当然还包括其他政治权力形式。从监督对象上讲，检察监督都是针对相关机关进行的工作监督，主要是监督纠正国家机关工作中的问题。

从这个意义上说，前者污染的是水流，后者污染的是水源。监察调查权的运行，应当以监察法规定的调查程序规范为基本依据，这不仅是贯彻实施监察法的实践逻辑，而且是贯彻实施修改后的刑事诉讼法的必然要求。众所周知，人民代表大会作为权力机关，主要行使立法、决定、任免、监督四项基本权力。监察委员会是监督机关而不是办案机关，这与改革之前检察机关的反贪污、反渎职侵权工作有着本质区别。总体上看,上述认知凸显了刑事诉讼和刑事法治的学科思维, 言之成理,不乏参考价值。

检察院是司法机关，但同时它又是法律监督机关。有论者提出，监察委作为政治机关在总体上是不能成立的。但对于法律问题，因为存在法律体系这一相对稳定且确定的评判标准，类似于司法适用法律一样，它主要通过法律技术与说服寻找到合法律的解决方案，而不是以民主表决方式进行妥协，很难说它可以通过政治方式解决。

立法规划是在立法预测基础上对立法时机与立法秩序的宏观把握，是一种宏观的立法技术。因为如果没有第244(c)(2)条的授权，在总检察长已经作出决定后众议院或参议院并不能要求驱逐查达，要达到众议院根据第244(c)(2)条的授权否决总检察长决定的同等效果，只能通过立法修改《移民与国籍法》第244(a)条中确立的标准或废除第244条或采取其他立法措施而达到。(76)同前注(73)，刘松山文，第86-87页。③全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年，第122页。

(二)法律草案起草主要是一种法律活动 法律草案起草，是指将政策意图转化翻译为法律草案文本的过程，这个过程持续于整个立法程序中对法律草案的反复修改。王磊教授对本文写作进行了悉心指导，侯晓光博士、两位《清华法学》匿名评审专家对本文提出了建设性的修改意见，本文最初想法亦得益于与何宝玉先生等师长的讨论，康骁博士等亦对本文提出修改意见，在此一并感谢，当然文责自负。

更现实的建议则可能是改革全国人大法律委对法律案的统一审议制度强化其他全国人大专门委员会在法律案审议中的作用，或从全国人大法律委的人员配备等方面提升其政策问题的决策能力。但在多数情况下，将问题识别为法律问题可能争议不会太大。赵一单：《论基本法律的程序性判断机制》，《政治与法律》2018年第1期，第92-94、99-100页。(62)只有认识到立法中涉及的问题需要区分为法律问题与政策问题，才能准确认识和评价立法活动。

③已成立非营业性组织认定为慈善组织的条件和程序(第10条)。(36)例如，陈斯喜在其博士论文中就是将利益博弈作为立法的本质进行分析的，同前注④，陈斯喜文，第100-153页。(13)《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。如果实证研究表明，法工委在法律问题上并没有发挥主导作用，或者说法工委没有承担维护法制统一的职责，而是被政策问题的民主决策所裹挟或者受其他因素影响，那结论可能不是法工委作为实质立法者对立法产生了与其地位不相称的作用，而是法工委在立法中没有发挥应有的作用。

而政策翻译为法律文本的法律草案起草则是由法案起草专员负责的。⑥慈善捐赠税收优惠的具体化问题(大额慈善捐赠结转三年内抵扣企业所得税及实行特殊税收优惠政策)(第80条)等。

转引自梁鹰：《发挥立法的引领和推动作用：新的历史条件下我国立法工作的重要指导方针》，《法治社会》2016年第1期，第73页。而十九大报告明确建立合宪性审查制度，2018年全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，我们有理由相信，立法过程中的合宪性控制会得到强化。

(91)邢斌文：《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，《清华法学》2017年第1期，第167页。(72)关于大众传媒、公共事件对立法议程创建影响的系统研究，同前注(51)，张欣文。对于行政立法与地方立法来说，遵守宪法和法律中关于立法权限和立法程序的规定，因宪法和法律相对于行政立法与地方立法的上位法特性及我国法规规章备案审查制度的存在，其法律属性则更加明显。(14) 如果将立法分为程序和实体两个方面，那这两个方面各自涉及的法律问题与政策问题，可以大体总结如下表所示。②将需要法律适用后产生的法律后果直接在法律文本中体现，具体包括第13条明确年度工作报告的内容，第15条明确不得对受益人附加违反法律法规和社会公德的条件，第44条明确慈善信托为公益信托，第59条增加规定受益人应按照协议使用捐赠财产。再次，立法规划在实践中的预见性不足符合政策议程设定的时间窗口属性。

(31) (三)立法中的法制统一维护问题 从文首全国人大常委会原副委员长王汉斌经彭真同志同意就海上交通安全法和统计法两个法律草案的修改问题写给国务院副总理万里的信中的内容，既可以非常清晰地看到将立法中涉及的问题分为法律问题与政策问题(信中所说的业务方面)的主张，也可以看到在实体上立法所涉法律问题的主要内容，即立法应确保法制的统一。例如，基于限制行为能力人在民法上实施民事行为的法律效力(是一种法律论证)而得出这样规定是为了更好地尊重未成年人的自主意识(58)，立法时对限制行为能力人年龄起点下调带来的学校等教育机构的儿童安全监护注意义务的调整(政策问题)只字未提，并不妥当。

(73)刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期，第86页。(71)立法程序启动是政策制定过程中的议程设定，属于典型的政策问题，主要是以民主的方式决定。

(51)张欣：《中国视阈下的大众媒体、公共事件和法律制度供给研究》，北京大学2015年立法学博士学位论文，第49-50页。(二)法律问题和政策问题的解决遵循不同客观规律的现实需要 作为一般性原则，虽然政策问题有时也强调应正确(68)，但它更多是偏向民主原则(69)，主要是通过政治方式解决，政策制定兼具妥协和说服特征(70)。

(26)在很大程度上，这亦是我国的情况。①《彭真传》编写组：《彭真传》(第四卷)，中央文献出版社2012年，第1584-1585页。(23)法案起草专员起草法律案，是从有关政府部门将起草指示交给起草专员开始，起草专员要反复与负责相关业务的政府部门官员沟通。并认识到法律问题与政策问题因性质不同而遵循不同规律，才能更为合理地指导立法活动，真正实现科学立法与民主立法的精细化，确保高质量的立法。

随后全国人大常委会法制委员会据此对地方组织法草案进行修改。前者涉及的是政策问题，后者则属于典型的法律活动。

(39)习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日)。(85)在芬兰，法律的合宪性最主要是通过在立法过程中的事先控制完成，而事先合宪性控制的主导机构是议会宪法法律委员会(Constitutional Law Committee)。

(14)许章润：《从政策博弈到立法博弈：关于当代中国立法民主化进程的省察》，《政治与法律》2008年第3期，第2-8页。邓小平、华国锋、胡耀邦等都作了批示，同意全国人大常委会法制委员会关于县级以上地方人大设立常委会并恢复人民委员会的倾向性方案。

虽然德沃金是在相对于原则、规则意义上使用政策这一概念，但他对政策概念的描述体现了政策的本质，即它们规定一个必须实现的目标，一般是关于社会的某些经济、政治或者社会问题的改善(11)。(31)同前注(21)，[英]迈克尔·赞德书，第28-29页。充分认识立法活动中的法律问题应予独立并恰当地赋予法律活动可以承担的功能，才能使立法活动更加符合科学规律，提高立法质量。四、立法区分为法律与政策问题的意义 立法中的法律问题与政策问题，在面对科学立法、民主立法、依法立法、党领导立法、人大主导立法等时，具体要求并不相同。

(48)即便关于成文法通过后并不能决定全部政策问题的论断很有说服力，但事实是国内政策的重大变化通常需要新的立法。(55)相较之下，议员虽然有法定权利提出法律案，但它并不能确保议题因此而纳入政策议程，美国国会议员每两年会期内提出的法律案是八千至一万件，但真正能最后获得通过的则只有四百至八百件。

从更深层次的角度来说，可能需要对它背后的历史与政治哲学问题进行深入研究。⑨法律责任的调整(第100、101条三处修改)。

这一技术策略背后的价值基础是法律至上，即承担社会整合功能的法律体系已经确立的利益调整格局优位于尚在博弈中的利益。(64)青年学者王理万则认为，立法权经由‘全国人大→常委会→委员长会议→法工委的转移路径，最终致使立法过程依赖于法工委的辅助(65)。